农用柴油需求不断上升 亟待有效保供机制

    近年来，随着农机购置补贴政策的实施，我国的农机保有量不断增加，农业机械化呈现出快速发展的态势，农用柴油消耗量也迅速增长。据农业部统计资料显示，2010年，我国农用柴油消耗量为3484.38万吨，占全国柴油消耗总量的30%-40%。柴油消耗总量及价格的不断攀升，大大增加了农业机械化生产成本，在一定程度上影响了机械化作业的开展。

    农用柴油需求不断攀升

    农用柴油是一种生产要素，农业生产力水平越高，对生产要素的需求也越多。在农业生产力水平较低，大量使用人畜力的时期，对柴油的需求量较少。近十年来，随着我国农业耕种收综合机械化水平的不断提升，更多的农业机械投入使用，农机总动力不断增加，农用柴油需求量快速增长。

    柴油是我国农业机械最主要的动力来源。根据实际需求保证农用柴油及时、有效供给对提高农业装备水平、促进农业发展方式转变意义重大。因此，根据近年来我国农用柴油的消耗情况对未来农用柴油需求进行预测，可预见农用柴油需求的变化趋势。

    从1998年到2010年的13年间，我国耕种收综合机械化水平由30.39%提高到52.28%；农用柴油消耗量由2074.36万吨增长到3484.38万吨，增加1410.02万吨，增幅达到67.97%。

1998—2010年我国农机柴油消耗情况

数据来源：农业部农业机械化管理司。全国农业机械化统计年报。1998-2010

按目前单位耕种收综合机械化水平的农业生产柴油消耗（65万吨/百分点）水平，当基本实现机械化（90%）时，农业生产消耗量约在5850万吨。

农用生产柴油消耗与耕种收综合机械化水平预测结果

    现行补贴方式 机手直接受益难

    随着农业装备水平的不断提升，柴油需求量也在不断加大。目前，柴油消耗已占到农业生产总燃油消耗的95%以上，农田作业是主要的耗油环节之一。但是我国农用柴油季节性短缺现象十分严重，农忙时节农村市场柴油需求旺盛，供需矛盾逐渐凸显。2009年1月1日，国家实施了成品油价税费改革方案，虽然对汽车等机动车而言，实现了对道路等公共设施使用“多用多缴，少用少缴”的公平原则，但农机手却要为农业机械用油支付一笔额外的柴油消费税。同时，近年来柴油价格涨幅较大，而目前的农资综合补贴政策却未将柴油补贴直接支付给柴油成本的直接负担者。

    目前对农用柴油的补贴主要是以农资综合补贴的形式发放给农民，农资综合补贴自2006年实施以来，已从125亿元的补贴总额增长到2011年的835亿元，农资综合补贴的发放是为了补偿种粮农民柴油、化肥等农资价格上涨导致生产成本的增加，从而保障农民稳定的收入和国家的粮食安全。农用柴油补贴是一种农业投入品补贴，其目的是为了降低生产成本。但目前实施的农用柴油补贴是按土地承包面积发放给农民，它虽然是一种最简单、运行成本最低的方式，但并不是一种公平、有效率的方式。

    我国的农资综合直补从2006年开始，而从2006年到2011年4月7日，国家进行了19次柴油价格的调整，以2005年末为基期，柴油价格已经上涨了4300元/吨（4.3元/千克，3.66元/升）。2009年实施成品油价税费改革方案之后，国家进行了14次柴油价格的调整，相比于改革之前，柴油价格也上涨了3360元/吨（3.36元/千克，2.86元/升）。所以就柴油价格上涨一项，相比于2005年末，四个环节增加的作业成本为45.6元/亩（其中：机耕环节17.0元/亩，机播环节7.5元/亩，机收环节15.4元/亩，机械植保环节5.7元/亩），相比于2009年税费改革之前，增加的作业成本为35.6元/亩（其中：机耕环节13.3元/亩，机播5.8元/亩，机收12.0元/亩，机械植保环节4.5元/亩）。

    直补机手 操作难度大

    2005年，农业部着手实施农机田间作业柴油补贴试点工作，中国农业大学“我国农用柴油需求与保供长效机制研究”课题组于2011年8月17日到8月25日在农业部柴油补贴试点城市河南省新密市进行深入调研。调研主要采取实地调查和问卷调研相结合的方式进行。调研对象主要为基层农机管理工作人员、农机专业合作社负责人（社员）、农机专业户等。

    据当地农机手反映情况和以前相关研究结果综合可知，大部分地区农机手单独作业时柴油成本占单机作业成本的比例最高可达60%，若进行跨区作业该比例下降为45%左右，合作社单机柴油成本占作业成本的比例约为35-40%。柴油成本过高对农机手和农机专业合作社创收造成巨大的压力。2005年柴油价格仅为3元/升时，小麦收获价格为35元/亩，现在柴油价格翻了一倍还多，小麦机收价格仍然只有45-50元/亩，上涨幅度很小，不少农机手感慨，农民挣钱不易，要挣农民的钱更难，并建议仿效城市对公交车的补助策略，在作业价格不涨或者涨幅很小的情况下增加燃油税补贴或者农用柴油价格补贴。

    针对这些情况，各地纷纷出台相关政策对农机用油给予扶持。其中河南省新密市利用国家农用柴油补贴试点专项资金，根据本地农业机械化作业具体情况，主要对“三夏”小麦机收、“三秋”期间玉米秸秆还田和深耕三个环节农用柴油消耗进行补贴，并总结出大量有益的经验。新密市分别成立农用柴油补贴试点工作领导小组和技术小组，在作详细调查的基础上，得出“五定三核一完善”（定试点区域、定补贴对象、定补贴机型、定作业环节、定补贴标准、核牌证手续、核作业机具、核作业面积，在实际实施过程中针对出现的问题及时的加以总结改进和完善）的基本工作思路，与试点区机手和农机户签订相关协议，要求其认真填写有关表单，并组织人力物力认真核查落实柴油消耗及补贴情况。通过精心组织，认真实施，收到了较好的效果。

    试点经验表明，农用柴油补贴须综合考虑农机动力和机具作业面积，并正确分配权重，但同时根据动力数和作业量确定补贴标准操作难度太大，主要是核定作业面积不可预测性太强（找农民签字核定作业面积时，农户若知是为了索要农用柴油补贴而填写作业面积，会要求降低作业价格；或者部分机手与农户联手做假，对补贴分成），若想做好，需要投入的行政成本较大。补贴经验还表明补贴力度应该加大并具有连续性，保证补贴资金及时到位。

    需要说明的是，对农用柴油进行补贴，主要不是为了降低作业价格，而是起到平抑因农用柴油成本上升而可能导致的作业价格上涨，这样一方面农民欢迎，另一方面农机手得到实惠，调动农民和机手的积极性。许多机手也对农用柴油补贴提出一些有参考性的意见，他们认为已经补给农民的综合直补若要从农民手中再拿出来难以操作，对农机手或者农机专业合作社的补贴需要另立项目。

    农机加油卡 或是破题妙解

    通过分析可以看出，由于柴油消费税和柴油涨价，农机手要多支出16.5-23.8元/亩的柴油费用。柴油消费税和柴油涨价所带来的作业成本的增加使粮价上涨带来的收益减少了10%-20%。而现行的农用柴油补贴政策并不能使柴油成本负担者直接成为补贴受益者，所以我国农用柴油补贴政策应该进行调整。根据江苏、四川、河南等地的经验，无论是对农用柴油实行补贴还是实行燃油税返还，都可以通过农机加油卡来操作，具体操作方法概括如下：对拖拉机、联合收割机等主要农业机械核定补贴标准（免税额），采取“定额直补，差价购油”的方式来实施。农机部门在实施联合收割机、拖拉机牌证管理时，根据既定的补贴标准（免税额）核定机主（农机户或农机服务组织）享受补贴（免税）的用油量，与石油公司联合向其发放“农机加油卡”，机主凭卡在核定额度内实行差价购油，超额部分按市场价格购油。“农机加油卡”可以充分发挥计算机网络优势，实行网络化管理。利用农机安全监理信息网络统计核算农机补贴量，利用石油公司的零售经营管理系统网络进行农机供油管理和统计用油量。财政部门根据汇总核定的金额将补贴（免税）资金直接划拨给石油公司，减少操作成本，便于监督管理，确保专款专用。

    为防止利用农机加油卡倒油的问题，农机主管部门、财政部门和石油企业，合作建立农机供油管理信息系统，将机手的基本信息、机具型号、机具行驶证号、跨区作业证号、农机加油卡编号、加油次数和时间、每次的加油量、加油最高限额等纳入信息系统，同时通过限定单个加油卡优惠加油时间和加油量，最大限度的降低将优惠农用柴油用于非农业生产的非法行为。同时，信息系统可方便快捷地分地区、分时间、分机具统计用油量，有助于石油企业进行有效的需求预测和资源调度。除此之外，农忙时节配合其他保供措施，如适当增加乡（镇）农机定点加油保供点的数量和农机加油“绿色通道”，允许罐桶加油，实行送油下乡服务，确保农业生产顺利进行。